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    行政合同使用过程中的问题与优化探究

    时间:2019-04-30 13:56作者:宋玉洁
    本文导读:这是一篇关于行政合同使用过程中的问题与优化探究的文章,本文的研究目的,就是解决行政合同在应用过程中的问题,提出充分发挥行政合同在行政管理中的作用的对策建议,使政府更好地实现特定的行政管理目的。
      摘 要
      
      行政合同是行政管理理念转变和行政任务扩张背景下,为增强公共服务?#34892;?#20379;给,提高行政管理效率,而催生出的一?#20013;?#22411;“柔性”行政管理方式。行政合同在“行政性”
      
      本质属性的整体框架下,最大限度地容许了相对人的意思自由,也变相地赋予了相对人一定空间范围内的行为充分自由,从而使相对人得以利用自身资源,尽情地发挥主观能动性参与行政管理,最终达到行政管理目的、公共利益与个人私利的?#34892;?#32479;一。因此,行政合同一直受到国家政策的鼓励、支持和引导,也被多部单行法律、法规明确规定为指令的应用方式,并在广泛应用于行政管理事务的过程中产生了较好的效果。但是,目前,我国并?#25381;?#19987;门的《行政合同法》或《行政程序法》,行政合同在管理层面也尚未形成一种制度,加之行政合同的理论研究也多集中于行政法领域,以行政管理视角研究行政合同的着述并不多见,致使行政合同在行政管理实践中出现诸多问题。

    行政合同使用过程中的问题与优化探究
      
      本文的研究目的,就是解决行政合同在应用过程中的问题,提出充分发挥行政合同在行政管理中的作用的对策建议,使政府更好地实现特定的行政管理目的。本文的研究以实证方法为核心和基础,以案例分析、归纳推理为辅助,以逻辑分析为主线,以现状、问题、原因、对策为行文布局而展开的。第一部分,面对诸多学者对行政合同的定义争议,作者谈而不议,而是直接根据现有法律规定,直接确定行政合同的概念,锁定了研究对象和研究范围,并分析了行政合同的特征,重点阐释了行政合同作为行政管理手段所具有的填补法律空白,丰富行政手段;推动民主行政,?#32435;?#31038;会关系;增强服务理念,促进职能转变;吸收民众智慧,激发民众能动性;降低行政成本,提高行政效率五大的强大功能价值;第二部分,对涉及行政合同的现有国家政策、立法法律、行政法规、地方性法规进行搜集整理,并按合同内容标准进行了分类,归纳出我国行政合同有特许经营类合同、征收征用补偿类合同、自然资源出让承包类合同、政府采购类合同、公私合作类合同、行政给付类合同、执行保证类合同、教学科研类合同、意定行政合同九种应用领域和类型;第三部分,运用案例分析法,选取合作经营纠纷案、房屋征收补偿纠纷案、土地使用权转让纠纷案、廉租房租金纠纷案四种类型的真实典型行政合同纠纷案例进行剖析,在发现个性问题的基础上,归纳出行政合同在行政管理应用过程中存在行政相对人合同权益?#36164;?#20405;害,行政主体随意实施违法违约行为,行政合同侵害第三人或公共利益,行政合同丧失既定约束效力,行政合同权利救济困难的五个通用问题,透过问题表象,从立法缺位、制?#28909;?#22833;、政府遵法守约意识差、相对人片面追求私利四个角度,对行政合同应用问题的原因进行了深入分析;第五部分,按行政合同签订、生效、履行、终止的时点,以合同从产生到终止的过程为逻辑主线,提出了六项对策建议。签订前,要加快启动行政合同立法,确保有法可依有法;明确行政合同适用标准,防止行政合同滥用;签订?#20445;?#35268;范行政合同缔结程序,确保公开公平公正;生效?#20445;?#21152;强行政合同审查,防止合同效力瑕?#20204;浚?#23653;行?#20445;?#35268;制行政主体优益权,保障相对人信赖利益;终止?#20445;?#23436;善行政合同救济制度,确保纠纷及时?#34892;?#35299;决。
      
      关键词:行政合同 应用现状 对策建议。
      
      Abstract
      
      Content: Along with the change of administrative management idea and the expansion of administrative task, administrative contract as a new "flexible" administrative management mode has emerged, so that enhancing the effective supply of public service and improving the efficiency of administrative management. Under the overall framework of the essential attribute of "administrative nature", the administrative contract give the relative freedom ofwilling to the maximum extent, and also confers on the relative person the full freedom of behavior in a certain space. So that the relative person can use their own resources, fully play the subjective initiative to participate in the administration, and finally achieve the purpose of administration, with the effective unity of public interests and personal interests. Therefore,the administrative contract has been encouraged by the state policy, supported and guided by many separate laws and regulations as a clear application of the directive, and widely used in the process of administrative affairs producing better results. However, at present, there is no special "Administrative Contract Law" or "Administrative Procedure Law" in our country, the administrative contract has not yet formed a system in the management level, and the theoretical research of administrative contract is also concentrated in the field ofadministrative law, but studying the works of administrative contract from the perspective of administrative management. So it leads to many problems in the practice of administrative contract.
      
      The purpose of this paper is to solve the problems of administrative contract in the process of application, to give full play to the role of administrative contract in administrative management, so that the government can better achieve the specific purpose of administrative management. The research of this paper is based on the empirical method, case analysis,inductive reasoning as the auxiliary, logical analysis as the main line. The layout of the text isthe current situation, problems, reasons and countermeasures. In the first part, in the face of theoretical disagreement about the definition of administrative contract, the author talks about it, but determines the concept of administrative contract directly according to the existing laws and regulations, and locks on the research object and scope. It also analyzes the characteristics of administrative contract, especially explains the administrative contract has five powerful functional values: fill the legal gaps, enrich administrative means; promote democratic administration, improve social relations; strengthen the concept of service,facilitate functional change; absorb the wisdom of the public, stimulate the public initiative;reduce the administrative cost, improve the administrative efficiency. Part two, the existing national policies, legislation and laws, administrative regulations related to administrative contracts, the local laws and regulations are collected and sorted according to the contract content standard. The author concludes that there are franchise contracts, expropriation and compensation contracts, natural resources transfer contracts, government procurement contracts, public-private partnership contracts, administrative payment contracts, executive guarantee contracts, teaching and scientific research contracts, negotiated contracts, totally,nine application areas and types; Part three, using methods of case analysis, select four types of real typical administrative contract as cases cooperative operation case, housing collection and compensation case, land use right transfer case and low-rent case to analyze. Based on the founded personality problems, It is concluded that the administrative contract is vulnerable to infringement of the rights and interests of the administrative counterpart in the process of administrative application, the administrative subject commits illegal breach of contract at will, the administrative contract infringes on the third party or the public interest, and the administrative contract loses its established binding effect. Through the representation of theproblems, the reasons for the application of the administrative contract are analyzed deeply In four ways: the absence of legislation, the absence of the system, the poor consciousness of government compliance with the law, and the one-sided pursuit of private interests by the relative party, taking the process from the beginning to the termination of the contract as the logical thread, put forward countermeasures according to the time of signing,  effective,performing and terminating of the administrative contract, Before signing of the contract, It is necessary to speed up the initiation of legislation on administrative contracts to ensure that there are laws to be followed, to clarify the applicable standards of administrative contracts and to prevent the abuse of administrative contracts; when they are signed, to standardize the procedures for concluding administrative contracts and ensure that they are open, fair and just;when they come into effect, to ensure that strengthen the examination of the administrative contract to prevent the weak effect of the contract; when performing, to regulate the superior right of the administrative subject and protect the relative trust interest; at the end, perfect the relief system of the administrative contract, and ensure the timely and effective settlement.
      
      Key Words:   administrative contract, application status, countermeasures and suggestion。
      
      引 言。
      
      (一)研究背景与意义。
      
      1.研究背景。

      
      随着社会的不断进步,新兴的事务不断涌现,客观上政府的行政管理事务越来越多。
      
      同?#20445;?ldquo;以人民为?#34892;?rdquo;的发展思想和“服务行政的”理念,对行政管理提出了更高要求。面对数量和质量的双重提升,政府在庞大的事务面前显得捉襟见肘,致使行政管理成本不断增高,行政效率逐渐下降。2013 年 11 月 12 日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明?#20998;?#20986;“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”2017 年 10 月 18 日《中国共产党第十九次代表大会上的报告》提出了“发挥市场在资源配置的决定性作用”。这样的时代和政策背景,鼓励私营资本进入公共领域,强调加强市场资源在政府管理中的应用。
      
      目前,行政合同已经大量运用于我国行政管理领域,例如:国有土地及房屋征收补偿合同、农村土地征收征用补偿合同、房屋拆迁补偿合同、移民安置合同、移民安置补偿合同、异地扶贫搬迁合同、国有林权流转合同、水域使用权出让合同、国有矿产资源出让合同、退耕还林合同、?#22235;粱共?#21512;同、土地承包经营权合同、公共交通、出租车经营合同等?#21462;?#20294;是,目前,我国并?#25381;?#19987;门的《行政合同法》或《行政程序法》,行政合同在管理层面也尚未形成一种制度,加之行政合同的理论研究也多集中于行政法领域,以行政管理视角研究行政合同的着述并不多见,致使行政合同在行政管理实践中出现诸多问题。在行政管理过程中,如何最大地适用行政合同和最充分地发挥行政合同作用,促使行政合同规?#23545;?#34892;,已是利用行政合同进行行政管理所必须解决的问题。
      
      2.研究意义。
      
      理论上,一直以来,学者们对行政合同的研究,基本都聚焦于行政合同的性?#23454;?#29702;论层面问题,关于行政合同是否独立存在的争论也一直在?#20013;?#20316;者认为理论应服务于实践,应用发展的眼光,站在?#27605;?#30740;究分析问题。目前,行政合同客观存在且被运用于行政管理的实践不容质疑,我们应该放宽研究视野,跳出局?#31354;?#35758;的局限,不再?#24515;?#20110;无价值的理论空辩,承认并不断完善行政合同制度,以更好地服务于行政管理。作者希望通过本文,能够引发学者们对行政合同研究重点的思考。
      
      实践上,立足于从专权行政向民主行政转变、从计划经济向市场经济转变这一大的历史趋势,行政管理理念已由注重行政机关与行政相对人之间命令与服从的对抗关系,转向强调行政机关与行政相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系。公私合作满足了社会管理的需要,使政府可以利用私人部门的?#24335;稹?#25216;术和能力等要素优势,以?#31995;?#30340;成本,较高的效率,实现行政管理目的,在实践中有着强大的功能价值。行政合同作为公私合作的行政管理方式之一,也必将优化行政管理。作者希望通过审视行政合同适用现状,找出存在问题,分析相关原因,提出完善建议,为行政合同制度提供?#23454;?#21442;考。
      
      (二)国内外文献综述。
      
      行政合同作为公私合作的一种行政管理方式,已然在我国行政管理中客观存在,但理论和实践中?#28304;?#22312;诸多问题需要研究。本文从实务的角度,紧紧围绕如何充分发挥行政合同在行政管理中的作用的思路,阅读学习了大量的文献。
      
      1.国外学者对行政合同的研究。
      
      关于行政合同的概念。德国称之为“公法合同”,德国的公法合同经历了从争议到接受再到广泛适用的过程。日本实践?#34892;?#25919;合同的应用远不及行政指导,但在现实和观念中,行政上的契约关系是广泛存在的。日本学者?#25105;?#23439;认为,无论在理论学说还是司法判例中,可以说已经不存在否定行政契约概念一般可能性的见解。[1]英美国家素有公私法不分的法律传统,在英美行政法中,仅有以普通法为本位的政府合同概念。同?#20445;?#33521;国学者彼得·莱?#26082;?#20026;,英国的政府契约,有公法下的政府合同和私法下之政府合同之分,由于英国公、私法的分野不如大陆法系国家般泾渭分明,因而其区别的实质在于,合同相对方于执行公共职能时是否已取得公权力之身份。[2]关于行政合同优益权。在德国,行政机关行政合同的履行中都享有单方解除权,但是德国使用的条件是非常严格的。行政机关在行政合同的实现过程中不享有指挥权和制裁权。美国,基于政府与人民在法律面前一律?#38477;?#30340;预设,政府作为一方当事人所缔结的合同与私人之间缔结的合同适用相同民事合同法规则,但它却是在一套与私法合同相异的优先规则下运作的,而且也远?#20154;?#27861;合同制度规则严格,这是由于政府是合同一方当事人所带来的特殊条件所致,政府在合同履行过程中有单方解除权、单方终止权等特权。
      
      关于行政合同的内容。德国,在行政合同的实现过程中注重行政合同的合同性,行政合同的权利、义务的配置类似于一般的私法合同,更强调通过协商在双方当事人之间?#38477;?#22320;配置权利义务。美国学者 Daniel J. Mitterhoff 认为美国政府合同有公正性原则、公开竞争原则、公共利益优位原则、诚实信用原则,订立合同程序严格。[3]关于行政合同制度体系。法国作为“行政法母国”,开创了行政合同法理理论。一百多年来,行政法院在一系?#20449;?#20363;中确定了一?#36164;?#21035;和适用于行政合同的标准。相应地,学理上对于行政合同的探讨也愈益重视,行政合同在教科书中通常被作为专门一节。大陆法系的其他国家,例如西班牙、葡牙、奥地利和意大利等,在吸收和借鉴的基础上,也呈现出行政合同的立法化倾向。美国的政府合同救济途径有一个缔约官的前置程序,对缔约官处理不服,可再进行申诉或起诉。
      
      2.国内学者对行政合同的研究。
      

      关于行政合同的概念,行政机关是行政合同的当然主体已经取得共识。但行政机关能否作为行政相对人和私人能否作为行政主体却有不同观点。余凌云教授认为,行政契约可以在行政主体与相对人之间、行政主体和其所属下级机构或者公务员之间缔结。[4]张树义教授认为,行政契约就是行政主体为执行公务的目的,与相对人之间确立权利义务关系的协议。[5]在私人能否作为行政主体方面,于立深教授认为,公权力的作用是识别行政合同的核心标准,公权力的作用在?#25215;?#31169;主体之间签订的合同中,犹如物体之下或之间的引力波,是客观存在的。行政权力的运用,有时故意设置了一?#36136;?#21035;黑洞,只要分辨出‘权力波’,就能探查到隐匿背后的行政主体的存在,从而在行政主体身份模糊?#20445;?#20134;能判断行政协议的存在和成立,其实是因为公权力在主体背后发挥了作用。[6]但持否定观点的学者认为,行政协议是行政主体发起的行政管理方式,协议双方都是私法?#29616;?#20307;的协议不是行政协议。[7]
      
      关于行政合同产生的原动力,随着社会的发展和时代的变革,行政行为的方式在不断地转变,并在转变过程中不断地丰富和发展。西方国家关于行政合同产生的正当性基础有治理理论、合作国家理论、公共选择理论。虽然这三种理论研究角度和方法不同,但都是学者们对西方社会经历的“市场失灵”和“政府失灵”反思的基础上,寻求国家公部门和社会私部门之间合作,充分利用私部门的力量,弥补公部门的?#27605;藎?#23454;现公私部门优势互补作的公共行政治理模式。虽然我国社会与西方社会的历史发展阶段不同,但对社会治理理论的思考并?#25381;?#30028;别划分。行政合同因符合市场经济和给付行政的客观要求,而被行政机关采用。
      
      关于行政合同的现状,我国学者依据双方当事人的性质、关系、协议的内容、协议基于行政关系、协议适用的领域等不同标准,对行政协议进行了不同的类型划分,每种划分方法的侧重点都不同。我国关于行政合同的法律法规较为零散,学者们也是选择性地提及行政合同的相关政策法律规定,但这些文章所提到的相关政策法规并不全面,有的只提到了文件名称,有的只提到了政策,有的只提到了法律,有的只提到了类型。长期以来,由于缺乏统一的规范,行政协议在适用过程中,也出现了很多问题。学者们有的从法规的角度进行审查,有的从案例角度进行分析,有的从理论上进行探讨。
      
      关于行政合同的完善建议,根据目前的研究可以发现,针对行政合同的完善基本都是从某个方面进行论述,?#28909;紓?#26377;的认为行政主体应就欲协议的事项充分公开,以保证相对人参与行政管理的机会?#38477;齲挥?#30340;认为加强行政合同内容的行政审查,规范合同签订、履行、变更、撤销等行为?#25381;?#30340;认为应限制政府的行政优益权的行使,以保护相对人利益?#25381;?#30340;认为应立法明确行政合同无效的情形,以保障公共利益和第三人利益?#25381;?#30340;认为应明确行政合同的适用条件,防止滥用行政合同规避行政任务,实施腐败行为?#25381;?#30340;认为应规范行政合同纠纷解决标准和途径,赋予行政机关起诉权,同等地维护协议双方利益?#25381;?#30340;认为应建立客观原因导致协议解除的补偿机制,使行政相对人更加积极地参与行政管理。
      
      3. 行政合同的研究现状述评。
      

      我国对行政合同的研究,大部分是在行政法的视野下对行政合同进行研究,因此,大量的论文和期刊,所论述的基本偏向于如何制定行政程序法,如何构建行政合同制度?#21462;?#21516;?#20445;?#19968;般的理论性研究,也都倾向于行政合同是否独立存在,行政合同的概念判断、价值、功能等基础性研究。当前,虽然行政合同已经大量运用于行政管理,但从行政管理的视角对行政合同进行的研究却相对较少。即使有相关研究,也只是从理论逻辑上进行分析论证,实证角度的研究少之又少。行政合同在现实中,出现实践先于理论,而理论不满足实践需求的情况。正是由于理论的缓滞,行政合同的实践出现了各种各样的问题。对于行政合同现状的审理,问题的查找,原因的分析,对策的建议,有的学者进行了研究,但并不系统全面,表现为一些零散的片断文字。由于,缺乏系统的实证研究,因此也难以指导实践。作者认为,行政合同的作为行政管理的重要手段,已经是不可争辩的事实。本文,作者通过对相关文献的整合,找出能够适用行政管理的相关资料。
      
      同?#20445;?#23558;研究角度放在实证方面,通过实证方法展开研究,避免理论文献不足的?#27605;蕁?br />

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      (三)研究思路、研究方法与创新之处

      1.研究的基本思路
      2.研究方法
      3.创新之处
      
      一、行政合同是行政管理的重要手段
      
      (一)行政合同概念

      1.依法认定行政合同
      2.行政合同与单方具体行政行为的区别
      3.行政合同与民事合同区别
      
      (二)行政合同特征
      1.主体特征
      2.目的特征
      3.法律关系特征
      4.合意性特征
      
      (三)行政合同丰富了行政管理的手段
      1.填补法律空白,丰富行政手段
      2.推动民主行政,?#32435;?#31038;会关系
      3.增强服务理念,政府职能转变
      4.降低行政成本,提高行政效率
      5.吸收民众智慧,激发民众能动性
      
      二、行政合同在行政管理中的应用现状
      
      (一)国家政策对行政合同应用于行政管理指引了方向
      
      (二)法律法规对采用行政合同进行行政管理明确了要求

      1.行政合同在立法上的体现
      2.行政合同在行政法规的体现
      3.行政合同在地方性法规的体现
      
      (三)行政合同在行政管理中的适用类型
      1.特许经营类合同
      2.征收征用补偿类合同
      3.自然资源出让承包类合同
      4.政府采购类合同
      5.公私合作类合同
      6.行政给付类合同
      7.执行保证类合同
      8.教学科研类合同
      9.意定行政合同
      
      三、行政合同在行政管理中存在的问题
      
      (一)四类典型行政合同管理中存在的问题

      1.合作经营类行政合同管理中存在的问题
      2.房屋征收补偿类行政合同管理中存在的问题
      3.土地使用权转让类行政合同管理中存在的问题
      4.廉租房租金类行政合同管理中存在的问题
      
      (二)行政合同管理中存在的共通性问题及原因分析
      1.行政合同管理中存在的共通性问题
      2.行政合同管理中存在的问题的原因分析
      
      四、充分发挥行政合同在行政管理中作用的对策建议
      
      (一)加快启动行政合同立法,确保有法可依

      1.行政合同的行政性定位
      2.行政合同的原则
      3.行政合同的适法规则
      4.行政合同的签订?#38382;?br />   5.行政合同的流程
      6.行政合同责任?#38382;?br />   
      (二)明确行政合同适用标准,防止行政合同滥用
      1.法律不禁止原则
      2.有助于行政管理原则
      3.非禁止事项原则
      
      (三)规范行政合同缔结程序,确保公开公平公正
      1.行政合同缔结方式
      2.行政合同缔结原则
      3.行政合同缔结步骤
      
      (四)加强行政合同审查,防止合同效力瑕疵
      1.审查行政合同主体资格
      2.审查行政合同的内容
      3.审查是否侵害第三人利益
      4.审查行政合同的程序
      
      (五)规制行政主体优益权,保障相对人信赖利益
      1.行政优益权要有法可依
      2.行政优益权要以公共利益为目的
      3.行政优益权要依法定程序行使
      4.优益权行使后要给予相对?#23435;?#36807;错补偿
      
      (六)完善行政合同救济制度,确保纠纷及时?#34892;?#35299;决
      1.完善非诉解决制度
      2.完善司法救济制度

      结 论

      现代行政管理过程中,行政合同已经成为重要的行政管理方式,在实践中被大量广泛应用。由于缺乏详细的法律规定和制度规范,加之行政机关遵法守约意识差,相对人片面追求私利,导致行政合同在实践中出现一系列问题。按行政合同运行的流程节点特征,提出充分发挥行政合同在行政管理中作用的对策建议,具有较强的针对性和操作性,对于优化行政管理,也有重大意义。但由于在行政管理视角下,研究行政合同的理论成果不多,导致行政合同出现“实践先于理论”的?#32622;妗?#22240;此,在本文的写作方面,作者主要是从实证角度出发,而未涉及过多的理论探讨。同?#20445;?#24456;多观点也来自对实践的思考和总结。

      本文通过对行政合同相关的政策、立法、法规的梳理,得出我国真实存在行政合同的判断,并归纳总结出特许经营类合同、征收征用补偿类合同、自然资源出让承包类合同、政府采购类合同、公私合作类合同、行政给付类合同、执行保证类合同、教学科研类合同、意定行政合同九种行政合同类型。在九类行政合同中选取四类真实案例,进行深入剖析,再通过逻辑分析,得出行政相对人合同权益?#36164;?#20405;害、行政主体随意实施违法违约行为、行政合同侵害第三人或公共利益、行政合同丧失既定约束效力、行政合同权利救济困难的五类通性问题。针对问题,从不同角度进行分析,得出专门立法缺位、制度规定缺失、政府遵法守约意识差、相对人片面追求私利的四方面原因。作者将以合同产生到终止的过程为逻辑主线,以控制行政权,保障合同权为?#34892;模?#25552;出了同签订前,要有法可依,并明确适用标准;签订?#20445;?#35201;规范缔结程序;生效?#20445;?#35201;加强审查;履行?#20445;?#35201;规制优益权;终止?#20445;?#35201;完善救济制度的完善建议。

      由于,作者能力和水平有限,本文关于行政合同相关问题的研究?#20849;还?#28145;入,?#32469;?#26159;行政合同适用过程中存在的问题,仍需对大量的真实案例进行调查,才能得出更为全面的总结。此外,对策建议部分,作者所提建议较为全面,这样就难免有部分不够深刻,还待进一步明确充实。文章不足之处,敬请指正。

      参考文献(略)

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