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    淺析國家法律與黨內法規的關系

    時間:2018-04-08 10:07作者:依依
    本文導讀:這是一篇關于淺析國家法律與黨內法規的關系的文章,內法規與國家法律的銜接和協調, 應當以憲法為統率, 通過立法權限界分、立法規劃、備案審查、法規清理、立法后評估等制度機制加以保障。

      摘要:黨法關系是中國法治的核心問題, 而黨內法規與國家法律的關系則是黨法關系的基礎性問題。從性質和定位上看, 黨內法規與國家法律屬于“軟法”與硬法、社會法與國家法的關系。從外在特征上看, 二者既有經濟基礎、階級意志、指導思想和價值取向的一致性, 又有制定主體、表現形式、調整對象和適用范圍、實施方式和保障力量等方面的區別。從效力上看, 黨領導立法與法律優先原則辯證統一, 黨內法規不得與憲法和法律相抵觸;在不違背法律原則的前提下, 黨規嚴于國法。黨內法規與國家法律的銜接和協調, 應當以憲法為統率, 通過立法權限界分、立法規劃、備案審查、法規清理、立法后評估等制度機制加以保障。

      關鍵詞:黨內法規; 國家法律; 黨領導立法; 法律優先;

      一、問題的緣起及界定

      黨的十九大提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。事實上, 自黨的十八屆四中全會以來, 黨內法規研究一直備受關注, 其中最重要的問題之一就是黨內法規與國家法律的關系問題, 這也是黨內法規體系形成過程中必須解決的重大理論和實踐問題。兩者關系問題究竟是一個什么樣的問題, 為什么會成為一個問題?主要緣由有二。其一, 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 (以下簡稱《決定》) 把“完備的法律規范體系”和“完善的黨內法規體系”一并納入中國特色社會主義法治體系, 作為全面推進依法治國總目標的內容。這樣, 如何理解同一個法治體系內國家法律與黨內法規兩個規范體系并存, 如何理解并處理兩個規范體系的關系, 就成為法治中國建設的一個基礎性問題。其二, 黨法關系是中國法治的核心問題。黨法關系問題不僅是一個政治實踐問題, 也是一個學術理論問題。盡管“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱, 是一個偽命題”, 但是, 習近平強調:“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。”[1]事實上, 堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一, 是我國法治建設和政治文明發展實踐中形成的基本經驗之一。但是這一經驗尚未回答, “黨的領導”與“依法治國”究竟是什么關系?兩者如果發生沖突怎么辦?黨的十八屆四中全會試圖破解這一難題, 指出:“依法執政, 既要求黨依據憲法法律治國理政, 也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”然而, 這一論斷仍然沒有解決依規治黨與依法治國的關系, 正如有學者指出的:“依規治黨和依法治國的關系是政黨與法治關系中最核心的問題。”[2]而要解決這一難題, 首先要追問作為管黨治黨的黨內法規與作為治國理政的國家法律之間的關系, 如何理解兩者的關系?兩者是否會發生沖突?如果會, 如何避免和解決?

      要厘清黨內法規與國家法律的關系, 基本涉及兩層關系:一層是靜態關系, 包括本質/性質層面的關系和形式/特征層面的關系, 前者的核心問題是黨內法規的性質和定位, 后者則主要涉及黨內法規與國家法律在表現形式和外在特征方面的聯系和區別;另一層是動態關系, 主要涉及兩者的效力關系, 以及如何避免和解決兩者可能的沖突, 也就是兩者的銜接協調問題。本文試圖對這些問題做一探討。

      二、黨內法規的性質和定位

      要回答黨內法規與國家法律的關系問題, 首先面臨的就是黨內法規的性質和定位問題, 即黨內法規是不是法?是什么法?這也是長期以來爭論不休的問題。即使《決定》明確提出“形成完善的黨內法規體系”, 也沒有終結學術爭論。有人認為, 《決定》表明至少政治層面認可黨內法規是法, 黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分, “這是一個重大的理論創新, 為中國特色社會主義法學增添了新內容。”[3]但是質疑者不以為然, 認為從《決定》行文看, “形成完善的黨內法規體系”之前用的是逗號而不是頓號, 意味著黨內法規體系不是與法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系相并列, 而是與這四個方面作為一個整體相并列, 這四個方面構成了中國特色社會主義法治體系。

      概括起來, 圍繞黨內法規是不是法, 主要形成了兩種觀點。一種是否定論, 認為黨內法規不是法, 其主要理論依據是國家法理論, 主張國家法之外沒有法律。另一種是肯定論, 認為黨內法規是法, 其主要理論依據是法律多元主義理論, 主張從廣義上理解法, 包括國家法在內的幾乎所有規范都可以稱為法。此外, 也有從其他角度對黨內法規的性質或定位做出解釋的, 但從實質看, 亦基本可以歸入國家法或法律多元主義框架。

      (一) 國家法視角

      對“黨內法規是不是法”的不同回答, 根源在于對“法是什么”的不同理解。經典法理論認為, “法是由國家制定或認可的、以國家強制力保證執行的行為規范的總和。”“法離不開國家。……沒有國家就不可能有法。”[4]48根據這種理論, 法就是國家法, 法與國家不可分, 能夠被稱為法的, 只能是國家立法意義上的規范。這種觀點可以追溯到19世紀奧斯丁的分析法學, 根據奧斯丁的理論, 法律就是主權者的命令。從這個角度出發, 黨內法規顯然不是法, 因為它不是由國家制定或認可, 而是由黨組織制定;它反映的不是國家意志, 而是黨的意志;它也不是依靠國家強制力保證實施, 而是依靠黨員的自律和黨的紀律保證實施。

      典型的論述如曾市南認為, “黨內法規”提法不妥。[5]理由主要有三:其一, 政黨組織不擁有立法權限。《立法法》明確規定了相關主體的立法權限, 作為政黨組織的共產黨沒有立法權限, 不能成為立法主體。其二, 《中國共產黨紀律處分條例》等屬于黨的政策性和制度性的文件范疇, 不具備法規特征, 與法規是兩種不同屬性的概念。其三, “黨內法規”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。《黨章》明確提出, “黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這里起碼有兩層含義:黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”, 搞黨大于法, 也不能將黨與法混為一談, 以為黨就是法, 法就是黨。但“黨內法規”的提法很容易產生歧義, 一方面將法的適應對象區分為“黨內”與“黨外”, 被人誤解為黨內存在著法之外的一套“法規”, 另一方面認為黨與法就是一回事。

      (二) 法律多元主義視角

      國家法理論受到法律多元主義的猛烈批評。如強世功認為, 黨法關系之所以成為一個難解的問題, 根本在于我們未能從理論和實踐上排除“國家法中心主義”的消極影響, 依然以西方國家法中心主義的形式法治觀作為我們進行法治建設的藍本。[6]羅豪才、宋功德將傳統的國家法理論稱之為“國家—控制法范式”的法理論, 他們指出:“這種法范式將國家當做法制化的唯一軸心, 強調法規范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性, 它與不同的國家觀聯結在一起形成不同的法律模式:在其一端, 它與全能政府聯姻產生一種國家運用依附性的法律工具控制社會的管理法;在另一端, 它與夜警國家聯姻產生一種社會依靠自治型法控制國家的控權法。……國家—控制法范式雖然長期以來居于主導地位, 但伴隨著多中心的、強調合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起, 這種傳統的法范式陷入了嚴重危機之中, 一種與公共治理相適應的回應型法開始取而代之, 國家—控制法范式正在成為過去時。”[7]7-8姜明安批判道, 在社會公權力逐漸發達, 公共治理和社會管理日益興起, 國家公權力逐步向社會轉移的現代社會, 這種法理論及對“法”的定義離今天法現象的客觀真實性就越來越有差距了, 從而也越來越難闡釋今天調整現實社會生活, 規范今人行為的各種不同形式的法規則了。[8]

      與國家法理論不同, 法律多元主義理論認為, 法不僅包括國家立法機關制定的法律規范即國家法, 也包括政策、習慣、道德、自治規則等其他規范, 政黨規章制度自然也在其列。具體來說, 對中國共產黨黨內法規性質的解釋又包括三種理論:軟法論, 社會法論, 高級法論。

      1. 軟法論。

      如宋功德提出:“如果我們按照能否運用國家強制力保證實施這個形式標準, 可以將所有法規范一分為二, 一類是硬法規范, 指的是能夠依靠國家強制力保證實施的法規范, 它們屬于國法;另一類是軟法規范, 指的是不能運用國家強制力保證實施的法規范 (內涵) , 它們由部分國法規范與全部政治與社會法規范共同構成 (外延) 。”[9]63-64具體而言, 軟法又可分為4類:一是國家法律、法規和規章中的那些旨在描述法律事實或者具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協商性、指導性的法規范;二是國家機關制定的諸如綱要、指南、標準、規劃、裁量基準、辦法等大量的規范性文件;三是各類政治組織創制的旨在解決執政、參政、議政等政治問題以及自身建設問題的自律規范;四是名目繁多的社會共同體創制的自治規范。[9]64從這個角度看, “我們黨作為一種政治組織, 其所制定的黨規屬于軟法。”[9]64對于中國共產黨而言, 黨規雖然因其不得使用國家強制力保證實施而被歸入軟法范疇, 但對于黨組織和黨員而言一點都不“軟”, 不是可遵守可不遵守的選擇性規范, 而是必須一體遵循、不得例外的硬要求, 是不容違反、不得突破的剛性約束, 屬于“堅硬的軟法”。[9]64

      然而, 也有論者質疑軟法論的局限性。如武小川認為, 黨內法規屬于軟法, 并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性;高度抽象的軟法理論無法解釋黨內法規區別于其他社會規范的特性;軟法理論的理念和黨內法規的理念并不一致;軟法和黨內法規在形式特征上有顯著差異;軟法理論不能及時回應黨內法規被納入法治體系的時代內涵。

      2. 社會法論。

      這里所說的社會法, 是與國家法相對的社會法, 而不是作為法律部門的社會法, 其基本理論就是主張廣義的法。如強世功認為, “法的概念有廣義、狹義之分。‘國家法中心主義’所謂的‘法’僅僅是狹義上的法, 即國家法。國家法只是‘法’的類型之一。事實上, 所有指導人類共同生活、為人的行為提供遵從的依據、從而提供穩定行為預期的形形色色的規則, 都可以稱之為法。”[6]王振民則區分了“法”與“法律”, 他指出, “法”是一個更為廣泛的概念, “法律”是“法”的一種, 專指國家立法機關制定的規范。除了國家制定的“法律”之外, 還有很多其他的“法”規范。一個社會整個規范體系至少包括以下內容:一是國家憲法和法律;二是社會自然形成的善良風俗和道德規范;三是社會自治組織制定的自我約束的規范, 例如鄉規民約;四是社團、大型企業尤其是上市的公共公司制定的自我管理的內部規章制度;五是各個政黨、政治性組織制定的章程和其他規范。[10]從這個角度看, 黨內法規雖然不是國家法律, 但屬于國家法律之外的其他法規范, 實質上就是社會法的思路。

      3. 高級法。

      所謂高級法, 指的是相對于一般實定法而言效力更高的更為基礎性的法規范, 自然法常常被視為高級法。將黨內法規定位為高級法, 主要是從黨章的層面而言。強世功認為:“從‘實效憲法’的角度看, 黨章作為規范性憲章, 就其內容和發揮的政治作用而言, 必須被理解為中國不成文憲法的有機組成部分。”[11]黨章不僅是中國憲法體系的組成部分, 而且在憲法體系中居于高級法的地位。“憲法所遵循的自然法或高級法的原則就體現在黨章以及由此產生的黨所秉持的政治哲學中。……黨章及其背后的政治哲學和價值訴求乃是中國憲法體系真正的生命, 是整個多元主義憲法規范體系的關鍵, 甚至是多元主義法治共和國的核心。”[6]

      中國共產黨是領導黨和執政黨, 部分黨內法規的規定涉及黨和國家的關系, 涉及國家權力。比如中國憲法確認并規定了中國共產黨的領導地位, 但是黨如何領導國家卻不是憲法所規定的, 而是由黨章所規定。高級法的提出, 是對這種現象的一種解釋, 但是也有學者提出了不同的解釋和處理。柯華慶提出了“黨導法規”的概念以別于“黨內法規”, 并將中國的法治概括為“黨導法治”, 即共產黨領導的全面依法治國。他說:“黨導法治體系應該包含黨內規治系統、國家法治系統和黨導法規治系統, 黨導法規治系統是規治與法治的銜接系統。需要特別區分的是黨內法規和黨導法規, 黨內法規僅僅適用于黨組織和黨員, 黨導法規解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民, 也就是中國共產黨通過規治到法治的領導規則。”[12]

      (三) 其他視角

      1. 法律與政策的二重性。

      屠凱認為, 黨內法規既有法律的一些特征, 又有政策的一些特征, 是具有法政二重屬性的規范性文件。基于它的法律特征, 在廣義的“法”與其他社會現象的對立中, 黨內法規可以納入“法”的范疇;基于它的政策特征, 在國家法與黨的政策的對立中, 黨內法規應當屬于政策的范疇。[13]這種觀點的意義在于揭示了黨內法規的復雜性, 畢竟沒有脫離政治或政策的黨內法規或法律。但是, 說黨內法規既有法律性, 又有政策性, 就跟說法律既有規范性, 又有政治性, 甚或還有科學性一樣, 更多停留于黨內法規的外在特征, 沒有就其內在本質增加新的認知。而從實質看, 該觀點實際仍然是受法律多元主義的支配。

      2. 權力規限論。

      武小川認為, 軟法理論不能合理解釋黨內法規的獨特性, 因此跳出“軟法——硬法”的分析框架, 轉而從黨內法規與國家法律的相似性上提出“黨內法規”的權力規限論。“‘黨內法規’的權力規限論是指, 中國共產黨為更好地行使執政權, 自覺借鑒國家法律對國家權力的規范和限制方式, 運用黨內法規來管黨治黨, 實現黨內管治的法治化。規范權力意味著各種黨內活動都要依據既有的程序和方式進行, 限制權力則意味著把權力關進籠子, 要求各種黨內活動必須恪守邊界, 不得隨意侵入國家權力領域和公民權利領域。……和國家法律相比, 黨內法規并不能自我授權, 但卻可以自我約束。”[14]這種觀點強調執政黨通過黨內法規實現自我約束的重要性, 具有重要意義。因為“既不消解權威, 又要保證權威守法, 可行的路徑是權威從自己做起, 嚴格自我管理, 借助內部嚴肅的紀律和嚴密的制度, 保證其組織和成員遵守法律。”[2]該觀點強調黨內法規的“硬約束”, 但并不反對軟法論的解釋, 實質主張的是“堅硬的軟法”, 亦在軟法論的框架內。

      由上可知, 黨內法規的性質和定位問題與法的本質如影隨形, 其實質就是關于法的本質的不同理解。如果從分析實證主義法學的視角來看, 法僅限于國家法, 那么黨內法規不是法, 甚至連“黨內法規”的提法都難以成立。但是, 如果從社會法學的視角來看, 法不限于國家法, 那么黨內法規也是法。社會法學不是從法的本質出發, 而是從法的特征和作用來看待什么是法, 也就是法律多元主義的廣義法概念。除了國家法, 其他社會規范同樣起到的是規范社會行為、調整社會關系的作用, 在一定范圍內具有普遍的約束力和強制性。因此, 從社會法學看, 黨內法規可以理解為廣義的法, 是相對于國家法的社會法, 也常常被稱為“活法” (埃利希語) , 是相對于硬法的軟法, 是一種強調執政黨自我約束的“堅硬的軟法”。

      從當代中國實際出發, 將黨內法規定位為法, 亦更有利于理順黨法關系。一方面, 黨內法規的提法沿用已久, 約定俗成, 具有廣泛的社會基礎和接受度。一般認為, 最早使用“黨內法規”概念的是毛澤東。1938年, 毛澤東在黨的六屆六中全會報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中指出:“為使黨內關系走上正軌, 除了上述四項最重要的紀律外, 還須制定一種較詳細的黨內法規, 以統一各級領導機關的行動。”[15]5281978年, 鄧小平在《解放思想, 實事求是, 團結一致向前看》的講話中強調:“國要有國法, 黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法, 國法就很難保障。”[16]147另一方面, 黨內法規已經有相應的制度依據。中共中央1990年發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》, 2013年發布《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。“如果像一些持異議的學者所主張的那樣, 對中國共產黨發布的任何規范性文件均不稱‘黨內法規’, 均不以法和近似于法的嚴格要求對之進行規范, 而任由制定主體隨意發布, 那將會更遠離法治的原則和要求。”[17]

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